Some Critical Reflections
Robert W. Gordon (Yale Law School)
translate by: Prima Rang Putra Syawir
For the last fifteen years, American and European governments, lending institutions led by the World Bank, and NGOs like the American Bar Association have been funding projects to promote the "Rule of Law" in developing countries, former Communist and military dictatorships, and China.
Selama lima belas tahun terakhir, pemerintah Amerika dan Eropa, lembaga keuangan yang dipimpin
oleh lembaga yang dipimpin oleh Bank Dunia, dan LSM seperti American Bar Association (Asosiasi
Pengacara Amerika) telah
mendanai proyek-proyek untuk mempromosikan "Kaidah Hukum" di negara berkembang, pendiri
kediktatoran komunis, militer, dan Cina.
The Rule of Law is of course a very capacious concept, which means many different things to its different promoters. Anyone who sets out to investigate its content will soon find himself in a snowstorm of competing definitions. Its barebones content ("formal legality") is that of a regime of rules, announced in advance, which are predictably and effectively applied to all they address, including the rulers who promulgate them - formal rules that tell people how the state will deploy coercive force and enable them to plan their affairs accordingly. The slightly-more-than barebones version adds: "applied equally to everyone.
Kaidah
Hukum tentu
saja konsep
yang sangat luas,yang berarti hal yang berbeda untuk promotor berbeda. Siapapun yang menetapkan untuk
menyelidiki isinya akan segera menemukan dirinya dalam suatu badai
salju dari definisi yang bersaing. Isinya barebone (“legalitas formal”)
adalah bahwa rezim aturan, yang mengumumkan dimuka, yang diduga dan secara efektif diterapkan pada semua
alamat mereka, termasuk penguasa-penguasa yang mengumumkan aturan-aturan formal
mereka yang memberitahu orang bagaimana negara akan mengerahkan kekuatan yang
memaksa dan memungkinkan mereka untuk merencanakan sesuai dengan urusan mereka . Sedikit lebih dari versi barebone menambahkan: ". Diterapkan seimbang untuk setiap orang."
This minimalist version of the Rule of Law, which we might call pure positivist legalism, is not, however, what the governments, multilateral lenders and NGOs have been promoting. All of the active projects have some specific substantive and institutional content.
Ini versi
minimalis dari Kaidah
Hukum,
yang kita sebut positivis legalisme murni, tidak, bagai-manapun, apa yang pemerintah, para pemberi pinjaman multilateral dan LSM telah mempromosikan. Semua proyek-proyek aktif memiliki
beberapa konten institusional dan substantif yang
spesifik.
Multilateral lending institutions (development banks) have tended to favor the general position - loosely traceable to Max Weber and Douglass North in one version, and to Milton Friedman and Friedrich Hayek in another -that well-functioning markets require the support of a framework of clearlydefined and effectively and predictably enforced legal rules and rights. At
the height of the so-called Washington Consensus in the 1990s, neo-liberal promoters stressed in particular that the Rule of Law protects property rights,especially in foreign direct investment, and enforces contracts (sometimes adding that it also entails low marginal tax rates and levels of regulation).
Lembaga
pemberi pinjaman multilateral
(bank pembangunan) cenderung mendukung posisi umum – yang mana dengan bebas dapat dilacak pada Max Weber dan Douglass North pada satu versi, dan bagi Milton Friedman dan Friedrich Hayek di tempat lain bahwa pasar-pasar yang
berfungsi dengan baik mengkehendaki dukungan dari suatu kerangka kerja yang
ditentukan dengan jelas dan aturan-aturan hukum dan hak-hak yang
ditegakkan dapat diprediksikan secara efektif. Pada puncak dari yang disebut
Konsensus Washington di tahun 1990-an, promotor-promotor neo-liberal yang
menegaskan secara khusus bahwa Kaidah Hukum melindungi hak-hak milik dan
terutama dalam investasi langsung dari luar negeri dan memaksakan
kontrak-kontrak (kadang-kadang menambahkan bahwa hal itu juga memerlukan tarif-tarif
pajak marjinal yang rendah dan tingkatan regulasi).
 |
| American Legislator is most of a lawyers |
The human rights NGOs' version is the more classical or traditional view that the Rule of Law requires legal constraints on a state's authority to search, arrest, imprison, torture or kill persons in its jurisdiction. (Surprisingly little attention was given in these projects to the Rule of Law as law and order, law as the solution to Hobbesian anarchy; probably since in the minds of many of these project developers the basic problems needing solution were corrupt and overreaching and oppressive states and their bureaucracies, not weak or failed states. Much broader notions of the Rule of Law, however, have contemplated an extensive array of state functions to supply public goods such as healthcare and education infrastructure, to constitute the conditions facilitating trade and commerce, and to regulate harmful private as well as public conduct, such as mistreatment by husbands in patriarchal families. And others propose still more ambitiously that the Rule of Law implies "social and economic rights" - that legal systems have positive obligations to develop state, group and individual capacities to act aggressively to restructure their societies, to eliminate obstacles to economic opportunity and mobility and to democratic participation, and to alleviate extremes of poverty, inequality and in security. In the last ten years the World Bank (which is really a congeries of divisions with competing ideas of how to promote development) has adopted
a "comprehensive" approach to development, much influenced by the work of Amartya Sen, which incorporates all these versions of the Rule of Law simultaneously.
Versi LSM hak
asasi manusia adalah pandangan yang lebih klasik atau tradisional bahwa Kaidah Hukum memerlukan kendala hukum pada otoritas negara untuk mencari, menangkap,
memenjarakan, menyiksa atau membunuh orang dalam yurisdiksinya. (Anehnya sedikit perhatian diberikan dalam proyek-proyek dengan Kaidah Hukum sebagai hukum dan ketertiban, hukum sebagai solusi untuk anarki Hobbesian; mungkin sejak dalam pandangan-pandangan dari
proyek-proyek ini mengembangkan problem-problem dasar yang memerlukan solusi
yang korup (penuh dengan suap) dan Negara-negara dan birokrasi-birokrasi mereka
yang menindas secara berlebihan, bukanlah Negara-negara yang lemah dan gagal.
Jauh lebih luas pengertian dari Kaedah Hukum, bagaimanapun telah merenungkan suatu
deretan dari fungsi-fungsi Negara untuk memasok barang-barang
publik seperti infrastruktur kesehatan dan pendidikan, untuk membentuk kondisi memfasilitasi perdagangan dan perniagaan,dan untuk mengatur pribadi yang membahayakan serta perilaku publik,
seperti penganiayaan oleh suami dalam
keluarga-keluarga patriakat.
All of these visions have converged on an institutional program. The framework of market-supporting rules requires a set of institutions, staffed with people with appropriate training and motivation, to do the defining and enforcing. Human rights protection requires adequate processes and independent officials to enforce rule-of-law constraints against police, prosecutors, jailers and the military. Only the social and economic development programs purported to rely importantly on agencies outside the state. For most of the planners, the appropriate institutions were courts staffed with "independent" judges. The practical rule-of-law projects that have been most favored in developing and transitional societies have been those that focus on building judicial capacity - strengthening courts and improving the quality and training ofjudges - and establishing constitutional arrangements that define the scope of restraint over the exercise of governmental powers and protect individual rights.
Semua visi ini telah terkumpul pada program kelembagaan.
Kerangka Kerja ini mendukung aturan pasar yang membutuhkan seperangkat
instituisi (kelembagaan), mempekerjakan
orang-orang dengan pelatihan yang tepat dan punya motivasi, untuk
melaksanakan pendefinisian dan penegakan. Perlindungan hak asasi manusia
menuntut proses yang memadai dan pejabat independen untuk menegakan
kendala-kendala aturan hukum terhadap polisi, jaksa, sipir penjara dan militer.
Hanya program-program perkembangan sosial dan ekonomi yang berarti bertumpu
kepada yang terpenting sekali pada biro-biro di luar Negara. Bagi sebagian
besar perencana-perencana hukum, instituisi-instituisi yang tepat adalah pengadilan-pengadilan
dengan mempekerjakan hakim-hakim independen. Proyek-proyek aturan hukum yang
praktis menyatakan bahwa paling disukai dalam masyarakat yang berkembang dan
transisi adalah yang fokus pada pengembangan kapasitas pengadilan
(memperkuat pengadilan-pengadilan dan
meningkatkan kualitas dan pelatihan dari hakim-hakim) dan membentuk pengaturan
tata konstitusional yang mendefinisikan ruang lingkup pengendalian atas
pelaksanaan kekuasaan-kekuasaan dari pemerintah serta melindungi hak-hak
individual.
The reformers of an earlier - 1960s-70s - generation of "law and development" projects funded by USAID and the Ford Foundation believed that "formalist" judges and lawyers were obstacles to development and tried to produce a new elite of legal-realist Progressive-New-Deal model technocrats. They became disillusioned with their own project, as the lawyers they trained (mostly in Latin America) went to work for multinational corporations or military dictatorships. Some of the 1990s Rule-of-Law promoters apparently knew about these earlier efforts, but never learned much from them, and in any case had other priorities. For the neo-liberals especially, the problem was bureaucracies - corrupt, clientelistic, swollen, expensive and inefficient. They distrusted "governments" but favored "governance," which meant shifting power out of bureaucracies and into cadres of newly trained and "independent" judges.
Para Reformis pada awal 1960-1970-an - generasi hukum dan
proyek-proyek pengembangannya didanai oleh USAID dan Ford Foundation yang
dipercayai bahwa hakim-hakim formal dan pengacara (advokat/ ahli hukum) adalah
hambatan-hambatan pengembangan dan mencoba untuk menghasilkan elit baru dari para teknokrat yang bergaya hukum-realis progresif-baru-kesepakatan ( teks
asli Amerika: legal-realist Progressive-New-Deal model technocrats). Mereka menjadi kecewa dengan proyek mereka sendiri,
sebagai Pengacara (Advokat/Ahli Hukum) mereka dilatih (kebanyakan di Amerika
Latin) pergi bekerja untuk perusahaan-perusahaan multinasional dan kediktatoran
militer. Beberapa Promotor-promotor
Kaidah Hukum tahun 1990-an ternyata tahu tentang upaya-upaya sebelumnya ini,
tapi tidak pernah belajar dari diri mereka, dan dari setiap kasus mempunyai
prioritas-prioritas lain. Bagi Neo-Liberal khususnya, permasalahan adalah
birokrasi (korup, klientelistik, pembengkakan, mahal dan tidak
efisien). Mereka tidak percaya pemerintah
tapi disukai pemerintahan,yang berarti kekuasaan bergeser keluar dari birokrasi
dan menjadi kader-kader hakim-hakim baru yang terlatih dan independen.
The general picture of the institutions that administer and maintain the Rule of Law in these projects is surprisingly under-specified. But plainly it is a transplant of a simplified and idealized model of Western, especially Anglo-American, judicial systems. Judges are chosen by such means and given such incentives (through training, promotion, tenure, pay) as to ensure their independence from the executive and from political or factional pressures and interests. Their allegiance is to "the law," also imagined as in Western formalist traditions as an autonomous body of rules and procedures.
Gambaran umum dari lembaga yang mengelola dan
memelihara Kaidah Hukum dalam
proyek-proyek ini adalah
mengherankan sekali yaitu dibawah yang ditetapkan. Tapi jelas sekali itu adalah transplantasi dari model yang
disederhanakan dan ideal di daerah
Barat, terutama Anglo-Amerika, sistim Peradilan. Hakim dipilih dengan cara
tersebut dan diberikan insentif seperti itu (melalui pelatihan, promosi, masa
jabatan, bayaran) untuk menjamin independen (tidak memihak salah satu apapun)
mereka dari eksekutif dan dari tekanan-tekanan dan kepentingan-kepentingan
politik dan golongan. Kesetiaan mereka adalah pada “hukum”, juga membayangkan
seperti dalam Tradisi-tradisi Formal Barat sebagai suatu badan otonom dari
hukum-hukum dan prosedur-prosedur.
 |
| American Senator |
But where is this body of law to come from: who are the lawgivers and how do they make the law? One of the oddest features of the Rule of Law manifestoes is that legislation is mostly missing from the picture."Democracy" is often specified as a desired goal of development projects, but that seems to mean mostly elections, not representative bodies carrying on partisan political fights over the content of the laws. As critics of neo-liberal Rule of Law projects have pointed out, institutional economics suggested that legal rules supporting property and contracts were crucial; but public choice theory said states couldn't be counted on to produce such rules. Frequently of course, as a practical matter, the law in question is made by foreigners drafting constitutions and codes or regulatory laws that must be adopted wholesale as a condition for receiving multilateral assistance. But from whatever source the package of basic private-law rules might originate, Rule of Law promoters have tended to assume its content is autonomously given - perhaps by a Hayekian process whereby common-law judges incorporate rules generated in the spontaneous order of custom, or by a Weberian process whereby judges neutrally apply codes drafted by expertjurists and derived from general transhistorical principles, or else by a Chicago-style law-and-economics process whereby judges apply precedents embodying evolutionarily efficient legal rules. They have also assumed that once the package of rules was in place, judges, if properly trained, motivated and insulated from outside pressure, would apply the framework impartially, without fear or favor or improper political or factional influence - and that parties litigant and the state would accept and abide by their decisions.
Tapi dimana badan hukum itu berasal:
siapa para pembuat hukum dan bagaimana mereka membuat hukum ? salah satu fitur
yang paling aneh dari manifestasi-manifestasi Kaidah Hukum itu adalah Legislasi
(undang-undang) yang sebagian besar hilang dari gambar. "Demokrasi" sering
ditetapkan sebagai tujuan yang dinginkan dari proyek-proyek pembangunan, tetapi
tampaknya berarti sebagian besar pemilihan, bukan badan-badan perwakilan
membawa perkelahian-perkelahian politik partisan atas muatan dari hukum-hukum
itu. Sebagai kritikus dari proyek-proyek Kaidah Hukum Neo-Liberal telah
menunjukkan, ekonomi-ekonomi yang melembaga (institusional) menyarankan bahwa aturan-aturan
hukum mendukung properti dan kontrak-kontrak yang krusial; tapi teori pilihan publik
yang menyatakan bahwa Negara-negara tidak
bisa diandalkan menghasilkan aturan-aturan tersebut. Sering kali tentunya
sebagai suatu hal yang praktis, hukum yang dimaksud adalah yang dibuat oleh
konstitusi-konstitusi dan peraturan-peraturan atau regulator yang disusun orang-orang
asing yang pasti diambil dari
keseluruhan pada suatu kondisi untuk
menerima asisten multilateral. Tapi dari sumber apapun paket dari aturan hukum
swasta dasar mungkin yang asli, Promotor-promotor Kaidah Hukum cenderung
menganggap muatannya secara otonom diberikan – barangkali oleh suatu proses
Hayekian dimana hakim-hakim common law menggabungkan aturan-aturan yang
dihasilkan secara spontan dalam tatanan hukum adat, atau dengan proses Weberian
dimana hakim-hakim secara netral menerapkan peraturan-peraturan yang disusun
oleh juri-juri yang ahli dan berasal dari prinsip-prinsip transhistorikal yang
umum, atau yang lain oleh hukum gaya Chicago dan proses ekonomi dimana hakim-hakim
menerapkan preseden-preseden yang mewujudkan
aturan-aturan hukum dengan efisien secara evolusioner. Mereka juga telah menganggap
bahwa begitu paket aturan-aturan ditempatkan, hakim, jika benar terlatih,
termotivasi dan bebas dari tekanan luar, akan menerapkan kerangka kerja yang
tidak memihak, tanpa takut atau senang atau politik yang tidak layak atau
pengaruh golongan - dan bahwa penggugat partai-partai dan Negara akan menerima dan mematuhi keputusan-keputusan
mereka.
So far, it must be admitted, most of the Rule of Law projects haven't worked out too well. The sponsors themselves have by now produced an admirably self-critical, tamed and chastened literature on failed experiments. The promoters can point to a handful of notable successes - projects in Eastern European countries with the closest ties to Western Europe such as Poland and Czechoslovakia; the establishment and staffing in several other countries of agencies with a largely technical mandate like antitrust or public utility or securities regulation; and the Chilean criminal law reforms. (Criminal justice and policing were naturally exempt from the general suspicion of government, and reforms in those areas targeted at improving efficiency and fairness and reducing corruption and arbitrary treatment.) Most reforms haven't taken or have had only modest results. A recent World Bank report said: "Most of these interventions produced little change.... As experience grew, it became clear that the roots of poor performance in the judicial system lay much less in a lack of resources and skills than in the behavior of judges, clerks, lawyers and litigants." The very people relied upon to execute the project seem to have gotten in the way.
Sejauh ini, itu harus diakui,
sebagian besar proyek-proyek Aturan Hukum tidak bekerja dengan baik. Para
sponsor sendiri sekarang sudah menghasilkan suatu literatur yang mengkritik
diri sendiri,yang gampang diatur dan yang mengajarkan secara mengagumkan
mengenai eksperimen-eksperimen yang gagal. Promotor-promotor dapat menunjukkan
beberapa keberhasilan-keberhasilan terkemuka – proyek-proyek di Negara-negara Eropa
Timur yang berdekatan dengan Eropa Barat seperti Polandia dan Chekoslovakia;
pembentukan dan mempekerjakan di beberapa Negara lain dari lembaga-lembaga
dengan sebagian besar mandat teknis seperti antitrust atau utilitas umum atau
peraturan sekuritas; dan reformasi-reformasi hukum pidana Chili. (Kebijakan dan
peradilan pidana dibebaskan secara alami dari dugaan umum dari pemerintah, dan
reformasi-reformasi di daerah-daerah yang ditargetkan untuk meningkatkan
efisiensi, keadilan, dan mengurangi korupsi serta perlakuan sewenang-wenang). Sebagian
besar reformasi belum membawa atau hanya
memiliki hasil-hasil sederhana. Laporan Bank Dunia saat ini mengatakan: “sebagian
besar dari intervensi-intervensi ini menghasilkan perubahan yang kecil……Seperti
pengalaman yang tumbuh, itu menjadi jelas bahwa akar-akar dari kinerja yang
buruk dalam sistim peradilan yang ada jauh lebih sedikit kurangnya dari
sumber-sumber daya dan keterampilan-keterampilan daripada perilaku para hakim,
para panitera, para pengacara/advokat dan pihak-pihak yang berperkara.” Rakyat
banyak mempercayakan untuk melaksanakan proyek yang tampaknya telah mendapatkan
jalan.
My interest in these projects is in their assumptions, explicit or implicit, about how legal actors and institutions historically have contributed in Western societies, and thus by extension might contribute in developing or transitional societies, to constructing the complex of norms, institutions, specialized staffs, and cultural dispositions that make up the (incredibly plural and contested) set of social practices that are grouped under the broad umbrella label of the "Rule of Law." Some of these assumptions take the form of embedded historical narratives about the role of law in constructing markets and liberal institutions in the West - narratives often suggesting some ideal priorities (e.g. law promoting security and property rights needs to come first, democracy, human rights and social welfare later. Some focus more particularly on the agency of legal actors, legal professions, lawyers and judges in promoting cultures of legalism, secularism, rationality and political liberalism.
Kepentinganku pada proyek ini
adalah asumsi-asumsi mereka, dengan tegas atau dengan diam-diam bagaimana aktor-aktor
dan institusi-institusi hukum secara historis telah berkontribusi pada
masyarakat-masyarakat Barat, dan dengan demikian dengan ekstensi bisa berkontribusi dalam
masyarakat-masyarakat yang berkembang atau transisi, untuk membangun komplek
norma-norma, institusi-institusi, staf-staf khusus, watak-watak budaya yang
membentuk susunan dari praktek-praktek sosial (sangat jamak sekali dan diperebutkan
secara tidak masuk akal) yang dikelompokkan dibawah nama payung yang luas bernama
“Kaidah Hukum”. Beberapa asumsi-asumsi ini mengambil bentuk narasi-narasi yang
tertanam dalam-dalam secara historis tentang peranan hukum dalam membangun
pasar-pasar dan institusi-institusi liberal di daerah Barat – Narasi-narasi
sering menyarankan beberapa prioritas-prioritas ideal (contoh hukum
mempromosikan hak-hak keamanan dan hak-hak milik yang perlu pertama kali,
demokrasi, hak-hak asasi manusia dan kesejahteraan sosial kemudian). Beberapa fokus
terutama sekali pada biro-biro dari aktor-aktor hukum, profesi-profesi hukum,
pengacara-pengacara/ahli hukum/advokat dan hakim-hakim dalam mempromosikan
budaya-budaya legalisme, sekularisme, rasionalis dan liberalisme politik.
Critics of the "Rule of Law" programs have called many of these assumptions into question. Some critics say that the models of development in the programs rely on narratives of "modernization" or underspecified "property rights" that are false depictions even of Western experience, where, for example, not strict protection but creative destruction of property rights paved the path to industrialization. ° Others point out that many societies, especially the tigers of North Asia, have undergone rapid economic growth despite the absence of effective legal institutions to protect property and enforce contracts; in these societies, as in earlier phases of Western capitalism, regimes of private enforcement, through merchant associations or religious or kinship groups, were adequate substitutes." In the same societies, moreover, economic development has been promoted by its supposed obstructers, highly activist and interventionist states. Still others suggest that law is largely superstructural or epiphenomenal, an effect rather than a cause; so that social change initiated by top-down changes in legal rules and institutions is bound to be ineffectual or resisted; and that bottom-up movements of empowered ordinary citizens are more important agents for constructing the political arrangements and cultural dispositions necessary for economic growth or the flourishing of human affairs. Where lawyers appear at all in such visions of how to promote social change, it is as advisers to grass-roots social movements and community organizations.
Kritikan-kritikan dari program-program
“Kaidah Hukum” telah menyebutkan banyak asumsi ini yang jadi pertanyaan.
Beberapa kritikus menyatakan bahwa model-model dari pengembangan dalam program-program
bergantung pada narasi-narasi hak-hak milik yang modernisasi atau dibawah yang
telah ditentukan (underspesifikasi) yang merupakan gambaran-gambaran keliru dari
pengalaman daerah Barat, dimana, sebagai contoh tidak ada perlindungan yang
ketat tapi penghancuran kreatif dari hak-hak milik membuka ke jalan
industrialisasi. Lainnya menunjukkan bahwa banyak masyarakat, terutama harimau
di Asia Utara, telah mengalami pertumbuhan ekonomi yang cepat walaupun tidak adanya
institusi-institusi hukum yang efektif untuk melindungi kepemilikan dan menegakkan
kontrak-kontrak; dalam masyarakat-masyarakat, seperti pada awal tahap
kapitalisme Barat, rezim-rezim dari penegakkan swasta, melalui
asosiasi-asosiasi pedagang atau kelompok-kelompok agama atau kelompok-kelompok kekerabatan, adalah
pengganti yang memadai. Pada masyarakat-masyarakat yang sama, apalagi,
pembangunan ekonomi telah dipromosikan oleh penghalang-penghalang yang
disangkakan, amat aktivis dan Negara-negara intervensionis. Yang lain tetap menyarankan
bahwa hukum adalah sebagian besar superstruktural atau epiphenomenal (gejala
yang makin bertambah), suatu efek agak sedikit daripada penyebab; sehingga
perubahan sosial diprakarsai oleh
perubahan-perubahan dari atas ke bawah dalam institusi-institusi dan
aturan-aturan hukum terikat menjadi tidak efektif atau menentang; dan
pergerakan dari bawah ke atas dari penduduk biasa yang diberdayakan adalah
perwakilan-perwakilan yang lebih penting untuk membangun kesepakatan-kesepakatan
politik dan watak-watak budaya yang diperlukan bagi pertumbuhan ekonomi atau
menyuburkan urusan-urusan manusia. Dimana Pengacara-pengacara (advokat/ahli
hukum) muncul semua dalam seperti visi-visi bagaimana untuk mempromosikan
perubahan sosial, itulah sebagai
penasehat-penasehat untuk akar-akar rumput pergerakan-pergerakan sosial dan organisasi-organisasi
masyarakat.
The "Rule of Law" programs and their critiques all touch on the most basic, longstanding questions of legal sociology, legal history and classical social theory: the centrality of law to the rise of capitalism and political liberalism; the autonomy (or lack thereof) of legal norms, doctrines and institutions from political factions and material interests.
Program-program “Kaidah Hukum”
dan kritik-kritik mereka semua menyentuh pertanyaan-pertanyaan yang paling
mendasar dan berlangsung lama dari sosiologi hukum, sejarah hukum, teori sosial
klasik: pusat hukum menuju munculnya kapitalisme dan liberalisme politik;
otonomi (atau kekurangan) dari norma-norma hukum, doktrin-doktrin, dan
institusi-institusi dari golongan-golongan politik dan kepentingan-kepentingan
materil.
To be Continued / Bersambung
